城市更新是一個城市或區域的城鎮化進入到後期階段時的一種城市開發建設發展模式。凯时k66登录國家在“十四五”規劃中明確提出實施城市更新行動，意味著凯时k66登录國家重點城鎮化發展區域已經進入了城鎮化發展的後期階段，城市發展的重心從規模擴張轉為解決結構性和功能性的矛盾。

城市更新行動對參與其中的投資企業的能力提出了新的要求：在一定程度上協助政府完成資源整合能力，統籌開展城市規劃、基礎設施和公共服務設施建設、房地產開發運營、產業導入等工作。門檻更高了，競爭更激烈了。投資人想在新的這種競爭態勢中獲得主動，必須轉變思路，緊緊把握資源統籌、能力整合的這一個主線，深刻認識當前城市更新工作中的若幹特點，調整投資策略。

一、城市更新和“防止大拆大建”的內在聯係

很多人對“城市更新”概念的第一個反應是 “防止大拆大建”（《住房和城鄉建設部關於在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》）。“防止大拆大建”和“城市更新”具有怎樣的內在聯係呢？

住建部關於城市更新的政策指出：“實施城市更新行動……以內涵集約、綠色低碳發展為路徑，轉變城市開發建設方式，堅持‘留改拆’並舉、以保留利用提升為主”，鼓勵發揮現有設施的效益，在此基礎上升級城市功能。那麽對於城市更新片區中現有的舊廠區、舊城區、舊村莊，什麽情況下應該拆除，而又不算是“大拆大建”呢？凯时k66登录認為應該從兩個層麵去分析。第一個層麵是社會層麵，即考察該設施在存續城市記憶，發揮社會功能方麵是否具有保留價值。第二個層麵是財務經濟層麵，即保留、改造和拆建，哪種方式能夠獲得更高的經濟效益。決策者應綜合分析兩個層麵的因素確定開發方式。

以往，社會投資人主導的開發凯时k66登录往往著重考慮經濟層麵因素而忽視社會層麵影響，造成了“過度房地產化”和“房地產金融化”。住建部文件則是指導地方政府在開展城市更新工作時，重視社會層麵影響，注重綜合評估，強化社會因素在評估體係中的比重，確定開發模式和開發方案。而具體的“留改拆”的比例和開發強度，應由地方政府根據凯时k66登录區域的現狀和目標、兩個層麵綜合分析的結果確定。

二、城市更新和片區綜合開發的區別

城市更新概念成為熱點後，一些參與過片區開發凯时k66登录實施的朋友經常問起：城市更新凯时k66登录和傳統片區綜合開發凯时k66登录有什麽區別？首先，凯时k66登录要強調一個區別。“城市更新”是從城市開發的目標和客體特征角度去定義，而“片區綜合開發”是從凯时k66登录的組織形式去定義。二者並非是同一個層麵的概念。

傳統的片區綜合開發凯时k66登录是城鎮規模擴張的產物，主要目標是城市新區的開發建設（也有一部分是舊城區的再開發）；而城市更新工作主要目標是城市建成區的提升。在凯时k66登录內容上，城市新區需要新建各類基礎設施和公共服務設施配套，以“新建”為主（一些片區開發凯时k66登录也引入了城市運營、產業導入等任務）；城市更新片區以補足公共服務短板，加強城市活力為主要內容，以“改建”為主，城市經營和管理也占據了重要的分量。

在城市更新凯时k66登录策劃時，一些城市更新單元麵積廣大，更新內容多樣，適合以“片區綜合開發”模式進行凯时k66登录組織。這樣的凯时k66登录，可稱為“片區級城市更新凯时k66登录”。在研究這類凯时k66登录時，要把凯时k66登录包含的各項子工作的功能屬性和具體實施路徑設計清楚。

三、投資者眼裏，城市更新分為哪幾類

在投資策劃過程工作中，凯时k66登录為了抓住凯时k66登录的本質，常會采用兩分法，把城市更新包含的各類子凯时k66登录分為兩類：經營性凯时k66登录和非經營性凯时k66登录（公益性凯时k66登录）。經營性凯时k66登录指的是通過開發獲得的收益能夠覆蓋投資成本的凯时k66登录（這裏的收益是廣義概念，包括市場化經營收益和土地出讓金、稅收等財政收益）。非經營性凯时k66登录（公益凯时k66登录）指以公共產品為主要產出，具有積極社會效益（例如生產生活環境改善、社會滿意度提高、生態效益、節能減排等）的凯时k66登录。這一類凯时k66登录經濟收益較少，不能夠覆蓋前期投入。

第一類凯时k66登录，凯时k66登录稱之為“財務自平衡”凯时k66登录，可以通過設計合理的投資模式，實現凯时k66登录的自持經營和利益的分配。

第二類凯时k66登录中，缺乏將社會效益轉化為財務收益的路徑，社會投資人無法從中獲得足夠的回報，也就決定了，無論它的凯时k66登录模式是怎樣的，最終必須要由財政資金作為最終的支付來源。

在片區級凯时k66登录中，兩類凯时k66登录是混雜在一起而又相對獨立的。社會投資人主要追求第一類凯时k66登录，並願意在收益允許的前提下負擔第二類凯时k66登录的投資。但城市更新投資市場中，第二類凯时k66登录的規模更大，但地方財政能夠覆蓋的比例有限。因此，在投資策劃工作中明確凯时k66登录的性質有助於統籌策劃、綜合評估。而在凯时k66登录實施階段，不同類別的凯时k66登录需要分類管理，獨立核算。

四、地方政府眼裏，什麽樣的社會投資人最受到歡迎

全國各地的城市更新工作中，“引入社會資本”都是一項重要的工作內容，而各類社會資本也在摩拳擦掌準備投入這一領域。什麽樣的社會投資人比較獲得政府歡迎呢？凯时k66登录分析有三個特征。第一個特征：具有多元化業務板塊；第二個特征：具有穩健的經營業績；第三個特征：具有低成本的資金來源。

一、多元化業務板塊。城市更新工作中，政府方需要社會投資人提供的能力大致可分為三類：一是投資管理能力，二是建設施工能力，三是策劃和經營能力。在目前的投資市場上，不乏分別具備這三項能力的社會投資人，但同時擁有這三類業務板塊，能夠完全依靠自身能力和業務經驗滿足城市更新各類業態建設運營要求的社會投資人仍然是稀缺的，也是最受到地方政府歡迎的。大部分社會投資人需要整合各類專業機構共同完成凯时k66登录的建設運營任務。資源整合方案在前期投資策劃階段就應該著手研究，為各類專業性企業的進入預留條件，這是作為實施主體的地方平台和社會投資人都應當重視的工作。

二、穩健的經營業績。城市更新凯时k66登录不同於短平快的房地產開發凯时k66登录，它開發周期長，社會影響大，與民生福祉息息相關。以往一些過度房地產化的城市更新凯时k66登录由於經濟形勢和政策變化、企業資金鏈斷裂等原因爛尾，帶來了長久深刻的社會問題。因此，新一輪城市更新工作中，政府方特別注重社會投資人是否具有長期穩定的經營業績，在大規模城市更新凯时k66登录中，優先選擇央企和地方國企以及財務狀況良好的大型民營資本。

三、低成本的資金來源。城市更新凯时k66登录投資規模大，凯时k66登录周期長，資金成本在凯时k66登录總成本中的占比較高。政府方希望社會投資人能夠帶來低成本、長周期的投資資金。城市更新被列為我國城鎮發展的重大戰略後，政策性、開發性金融機構全力支持優質的城市更新凯时k66登录，提供了優惠的貸款條件，成為城市更新凯时k66登录主要的融資來源。大型城市建設企業借助其良好的經營業績和豐富的資金來源，也是低成本資金的重要來源。

五、什麽樣的城市更新凯时k66登录適合策劃大凯时k66登录（片區級凯时k66登录）

在城市更新凯时k66登录策劃中，無論是政府方還是社會投資人，都有“將凯时k66登录包得大一些，能解決問題多一些”的想法。但實踐中以下幾方麵的複雜因素影響著城市更新凯时k66登录包擴大：

一是城市更新凯时k66登录位於城市建成區內，凯时k66登录的基礎情況複雜，均一性差。城市更新單元中包含了多種性質、多種規劃用途的土地，土地權屬情況複雜。不同的類型的土地在城市更新中的供地方式不同，土地房屋所有權人意見和訴求多樣化且難以統一。因此，凯时k66登录範圍越大，凯时k66登录運作機製就越複雜，凯时k66登录成立的難度就越大。

二是城市更新工作需求是多樣化的，既包括建築的拆除新建工作，也包括舊設備設施的更新、改造，還包括社會公共服務的提升。在較大的尺度範圍內，不同類型的服務往往是混雜在一起的，以至於難以找到服務商同時提供所有的服務。

三是城市更新凯时k66登录收益來源和回報機製複雜，難以在同一個凯时k66登录下整合。如前所述，經營性凯时k66登录和公益性凯时k66登录的投資回報機製是完全不同的。當這兩類凯时k66登录同時出現在一個片區的時候，如何將其統一在同一套投資回報機製下就成為了凯时k66登录的策劃中的一個難題。

那麽，什麽樣的凯时k66登录能夠策劃大凯时k66登录（片區級凯时k66登录）呢？凯时k66登录認為，均一性較好的片區適宜策劃片區級城市更新凯时k66登录。這裏所說的均一性，包括土地現狀用地性質的均一性，比如都是集體土地或國有土地。包括用地權屬人的均一性，比如大廠區、舊農村等。包括社會城市更新服務需求的均一性。比如在以舊城區為主的片區內，主要的訴求可歸結為完善公共服務設施、改善居住環境等。在曆史文化街區之中，可以歸結為集中連片的打造文化街區、展示城市曆史風貌等等。達到了以上幾個均一性條件，就具備了在投資回報機製上開展整合，策劃片區級城市更新凯时k66登录的條件。

六、片區級城市更新凯时k66登录的展望

綜合以上論述，社會投資人參與的片區級城市更新凯时k66登录應該具備以下條件：一是具有較好的均一性；二是能夠自平衡的經營性凯时k66登录；三是投資企業具有滿足凯时k66登录相關投資運營能力；四是地方政府和國有平台公司對投資企業的投資、運營管理能力有需求。

有幾類區域值得社會投資人進行重點關注。一是位於城市擴張方向上的城中村、城邊村。這一類村莊的改造，屬於廣義的城市更新的概念。二是處於城市包圍中的舊廠區，包括工業園區和大規模廠區。三是集中連片的舊城區、棚戶區。這三類區域的共同特點是區域的均一性較好，基礎設施條件極度匱乏，更新改造的意願很高，通過更新改造能夠實現土地的高溢價。

從投資模式看，各地方的政策比較普遍的提法和實踐，都是將城市更新工作交由地方國有平台公司作為統籌實施主體。在理順了凯时k66登录邊界、支持政策、投資平衡條件的前提下，引入一個或者多個投資合作夥伴，合作模式也多種多樣，包含了PPP、特許經營、合作開發、FEPC+O，基金+EPC+O，二級開發+基礎設施配建等等。

值得注意的是，在城市更新行動中，地方政府對社會投資人的要求也越來越高，除了完成傳統的一級開發工作外，還需要投資人完成新產業的注入、重點地產開發凯时k66登录的投資和運營等。社會投資人也應順應這一趨勢，積極做出調整，在城市建設投資市場中爭取更大份額。

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